這是在江蘇省南京市高淳區(qū)椏溪國(guó)際慢城拍攝的油菜花田和民居 李響攝

群內(nèi)外的利益糾葛

半月談城市群調(diào)研小分隊(duì)

我國(guó)城市群在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、緩解大城市病、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，城市群在高速發(fā)展中也存在巨大的協(xié)同發(fā)展難點(diǎn)。一方面，城市群內(nèi)的各城市之間由于利益因素互相博弈，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全;另一方面，城市群與城市群之間存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、資源錯(cuò)配等問題。缺都市圈規(guī)劃、缺創(chuàng)新合作平臺(tái)、缺制度對(duì)接，成為城市群亟待解決的問題。

一個(gè)普遍困擾：項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)難

協(xié)調(diào)難，是半月談?dòng)浾咴陂L(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭、成渝等區(qū)域采訪時(shí)聽到最多的聲音。在規(guī)劃、項(xiàng)目、政策等多個(gè)層面，城市群建設(shè)面臨大量的協(xié)調(diào)工作。

在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制下，除了京津冀城市群建設(shè)由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)城市群都是各城市平等友好協(xié)商。雖然部分特大城市起著龍頭作用，但其協(xié)調(diào)能力與其地位并不匹配。

在長(zhǎng)三角地區(qū)，浙江、江蘇、安徽和上海三省一市每年都要舉辦碰頭會(huì)，共同商議城市協(xié)同發(fā)展的重大議題，還成立了多個(gè)城市協(xié)作專家委員會(huì)。這么多年開會(huì)達(dá)成的共識(shí)、議題、備忘錄有好幾摞，可真正落到實(shí)處的項(xiàng)目屈指可數(shù)。“關(guān)鍵在于缺少具體牽頭人和部門，很多工作協(xié)調(diào)起來非常難。”浙江省嘉興市發(fā)改委黨組成員吳曉云表示。

存在協(xié)調(diào)難的，不止長(zhǎng)三角這樣的跨省域城市群。湘潭經(jīng)開區(qū)黨工委書記孫銀生介紹，雖然長(zhǎng)株潭城市群同在湖南省內(nèi)，但也缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。湖南長(zhǎng)株潭兩型試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)權(quán)責(zé)有限，協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。城市群現(xiàn)行的稅收、投資等政策都以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，資金、技術(shù)、政策、資源等要素流動(dòng)性不暢。

“要行動(dòng)隊(duì)，不要清談館。”在沒有核心城市明確牽頭的情況下，城市群很多建設(shè)項(xiàng)目會(huì)停留在口頭上。對(duì)于一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較好的城市群來說，在市場(chǎng)主體自發(fā)合作的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)更高層面的協(xié)調(diào)，用好政府和市場(chǎng)兩只手顯得尤為重要。

兩種認(rèn)識(shí)誤區(qū)：“大干快上”和“固守一方”

雖然城市群建設(shè)在我國(guó)已走過10多年的歷程，但仍存在兩種比較典型的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

一種是勁頭很足，大干快上。借城市群建設(shè)搞新區(qū)建設(shè)，不考慮本區(qū)域人口的實(shí)際流入流出情況，造成資源錯(cuò)配和浪費(fèi)。

中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院副院長(zhǎng)張學(xué)良認(rèn)為，多數(shù)城市規(guī)劃仍是為人口增長(zhǎng)而規(guī)劃。事實(shí)上，在快速城鎮(zhèn)化過程中，一些城市也出現(xiàn)收縮的跡象。根據(jù)2000年和2010年的人口普查數(shù)據(jù)，在287個(gè)地級(jí)市樣本中，出現(xiàn)人口收縮的城市有82個(gè)，占比達(dá)30.71%。“城市群建設(shè)不能違背人口流動(dòng)的規(guī)律。”張學(xué)良說，一些新區(qū)如鄂爾多斯的康巴什、唐山的曹妃甸和昆明的呈貢等，按常規(guī)速度測(cè)算，如要達(dá)到規(guī)劃人口遷入目標(biāo)，所需時(shí)間會(huì)超過預(yù)期。

一種是相對(duì)保守，死守自己的“一畝三分地”。在道路互通、信息共享等方面推進(jìn)不積極，生怕本地的利益受損。

例如，長(zhǎng)沙、湘潭、株洲三市在長(zhǎng)株潭一體化方面的發(fā)展意愿不同步。湘潭對(duì)接長(zhǎng)沙的意愿強(qiáng)烈，而長(zhǎng)沙對(duì)接湘潭的意愿顯弱。據(jù)了解，長(zhǎng)沙與湘潭的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在“斷頭路”現(xiàn)象。雙向六車道的城市群主干道“瀟湘大道”有4公里在長(zhǎng)沙范圍，一直沒修通。湘潭的受訪干部認(rèn)為，長(zhǎng)沙可能有自己的考慮，因?yàn)殚L(zhǎng)沙地價(jià)比湘潭高很多，一旦修通對(duì)長(zhǎng)沙地價(jià)會(huì)有影響。而長(zhǎng)沙市的受訪干部認(rèn)為，長(zhǎng)沙推進(jìn)長(zhǎng)株潭一體化的積極性其實(shí)很高，但政府資源有限，“湘潭希望我們把資源都用在發(fā)展南部，但長(zhǎng)沙東部、西部、北部也需要發(fā)展”。

三類要素缺乏：缺規(guī)劃、缺平臺(tái)、缺制度對(duì)接

——缺中間層的都市圈規(guī)劃。以長(zhǎng)三角城市群為例，如果按26個(gè)城市計(jì)算，面積達(dá)21萬平方公里。如果按三省一市計(jì)算，面積達(dá)35萬平方公里。這樣大尺度的空間，使得規(guī)劃不可能精準(zhǔn)精細(xì)。

“我國(guó)雖然提出了大都市圈的概念，但目前尚缺乏小尺度、跨區(qū)域、相對(duì)精準(zhǔn)的大都市圈規(guī)劃。”張學(xué)良說。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)樊綱認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)盡快建立統(tǒng)計(jì)意義上的大都市圈界定標(biāo)準(zhǔn)并啟動(dòng)相關(guān)的大都市圈規(guī)劃。

——缺創(chuàng)新型的合作平臺(tái)。城市群成員開展各種形式的合作，必然涉及費(fèi)用和成本的分?jǐn)偂?ldquo;雖然近年來廣佛同城化取得顯著進(jìn)展，但很多項(xiàng)目還是要不停地談判。比如要修一座橋，哪個(gè)市出錢、出多少錢，誰(shuí)著急更想向?qū)Ψ娇繑n，誰(shuí)就多承擔(dān)。”佛山市發(fā)展和改革局區(qū)域經(jīng)濟(jì)科科長(zhǎng)楊中說。

要解決此類問題，需要?jiǎng)?chuàng)新型的合作平臺(tái)。上海市發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃處處長(zhǎng)張忠偉介紹，長(zhǎng)三角城市群正在研究設(shè)立長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展投資基金。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基金設(shè)立和運(yùn)營(yíng)，重點(diǎn)投向跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治等領(lǐng)域。

——缺社會(huì)類的制度對(duì)接。城市群的發(fā)展已逐漸從硬件相通走向軟件對(duì)接階段。要實(shí)現(xiàn)人的安居樂業(yè)，最重要的就是在城市群內(nèi)部加強(qiáng)醫(yī)療、教育和社保等制度的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置和公共服務(wù)的均等化。

“政府制度資源的合作不可能立即產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，但如果不開展這一合作，區(qū)域一體化就難以實(shí)現(xiàn)。而一旦制度合作將發(fā)展環(huán)境基礎(chǔ)打好，產(chǎn)生的厚積薄發(fā)效應(yīng)會(huì)在若干年后顯示出來。”中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心上海分中心秘書長(zhǎng)、長(zhǎng)三角規(guī)劃專家郁鴻勝說。

另外，我國(guó)的城市群與國(guó)外相比，大城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)并不差，但城市群內(nèi)的三四線城市、小城鎮(zhèn)所提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量差距比較明顯。“解決這些問題，資源共享是關(guān)鍵。”中國(guó)城市科學(xué)研究會(huì)理事長(zhǎng)仇保興告訴記者。

很多中小城市在與大城市共享資源方面表現(xiàn)積極。浙江嘉善縣正在加快推進(jìn)上海師范大學(xué)附屬嘉善實(shí)驗(yàn)學(xué)校的建設(shè)，海寧市則引進(jìn)上海長(zhǎng)海醫(yī)院托管海寧人民醫(yī)院。“通過資源共享，提高了中小城市公共服務(wù)供給的水平，進(jìn)而提升了區(qū)域的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。”海寧市市長(zhǎng)曹國(guó)良說。(半月談城市群調(diào)研小分隊(duì)：方列 劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

突破“極化”現(xiàn)象，重塑發(fā)展模式

半月談城市群調(diào)研小分隊(duì)

“十三五”時(shí)期是我國(guó)城市群戰(zhàn)略大力推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)城市群經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大，必須在城市群內(nèi)部設(shè)置科學(xué)的競(jìng)合機(jī)制，進(jìn)行各個(gè)行政主體之間的利益協(xié)調(diào)，并通過科技和制度創(chuàng)新重塑城市群發(fā)展模式。

我國(guó)城市群發(fā)展三大戰(zhàn)略方向

空間格局上從單極化向多極化、扁平化發(fā)展。過去，我國(guó)區(qū)域發(fā)展存在著過度極化的現(xiàn)象，即使在城市群內(nèi)部也存在著嚴(yán)重的發(fā)展不均衡現(xiàn)象。未來，要以大城市為依托，逐步打造大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。城市群內(nèi)部的要素和資源逐步向整體擴(kuò)散，各城市最終形成分工明確、功能合理、產(chǎn)業(yè)布局協(xié)調(diào)的扁平化城市體系。

發(fā)展動(dòng)能要從要素和政策驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。隨著勞動(dòng)力成本上升、生態(tài)環(huán)保要求提高，城市群發(fā)展的要素和政策紅利空間越來越有限。未來，中國(guó)城市群要成為世界高端要素集聚地，必須走創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的路子，在科技、制度、理念以及管理等領(lǐng)域不斷創(chuàng)新。

發(fā)展模式從政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)。我國(guó)的城市化進(jìn)程主要遵循自上而下的推動(dòng)模式，即政府通過行政力量來集中資源和政策發(fā)展城市。隨著城市化水平和市場(chǎng)化水平的提高，城市群的發(fā)展應(yīng)該逐漸樹立自下而上的推動(dòng)模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。在區(qū)域規(guī)劃的前提下，通過價(jià)格機(jī)制讓要素充分流動(dòng)，讓產(chǎn)業(yè)在城市群間、城市群內(nèi)部自由選擇，獲得最優(yōu)效率。

構(gòu)建多元參與的協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制

半月談?dòng)浾哒{(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城市發(fā)展中普遍存在的環(huán)境污染、資源匱乏等問題，往往超出現(xiàn)有行政區(qū)劃的邊界，導(dǎo)致地方政府在解決問題時(shí)或力不從心或互相推諉，甚至進(jìn)一步導(dǎo)致問題的惡化。

區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的過程中起著重要作用。“構(gòu)筑城市群內(nèi)各地方政府共同參與、制度化水平較高的區(qū)域協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制，綜合運(yùn)用各方面手段和政策，協(xié)調(diào)各方利益，才能對(duì)促進(jìn)城市群的整體發(fā)展起到積極作用。”湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)教研部教授王克修說，城市群要建立定期協(xié)商制度，加強(qiáng)信息溝通、增進(jìn)互信互助，真正把促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展作為最高目標(biāo)。

2017年9月，廣州、佛山兩市政府共同印發(fā)《廣佛同城化“十三五”發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》，這是廣佛同城的首個(gè)系統(tǒng)化、全覆蓋的發(fā)展規(guī)劃，其總體定位是在“十三五”期間，廣佛區(qū)域建設(shè)成為珠三角世界級(jí)城市群核心區(qū)和全國(guó)同城化發(fā)展示范區(qū)。

佛山市發(fā)展和改革局區(qū)域經(jīng)濟(jì)科科長(zhǎng)楊中認(rèn)為，跨行政區(qū)統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和各類自然資源開發(fā)上做出統(tǒng)籌規(guī)劃，并督促規(guī)劃的有序?qū)嵤?。同時(shí)，在地方性政策法規(guī)上做出協(xié)調(diào)和規(guī)范，避免因?yàn)檎卟町悓?dǎo)致城市群內(nèi)耗。

先行先試再造改革和創(chuàng)新紅利

城市群匯聚了人才、技術(shù)、資本、信息等高端要素，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上具有優(yōu)勢(shì)條件，理應(yīng)成為先行先試的引領(lǐng)者。長(zhǎng)沙市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教授李躍建議，要做好城市群在國(guó)家戰(zhàn)略中的功能定位和城市群內(nèi)部城市間的功能定位，避免出現(xiàn)城市群間和城市群內(nèi)部的過度競(jìng)爭(zhēng)和同質(zhì)化發(fā)展。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長(zhǎng)陳明表示，城市規(guī)劃對(duì)城市群的發(fā)展至關(guān)重要。在制訂規(guī)劃中要引入需求管理理念，充分考慮公眾的需要和感受，形成以人為本、綜合平衡各種訴求、效率與公平統(tǒng)一的科學(xué)發(fā)展目標(biāo)。

協(xié)調(diào)城市群之間和城市群內(nèi)部的發(fā)展，需要加強(qiáng)法律的規(guī)范和制度的構(gòu)建。這方面，可以制定關(guān)于城市群發(fā)展的法律法規(guī)政策，如區(qū)域規(guī)劃法等，以此來加強(qiáng)法律法規(guī)政策保障機(jī)制，突出強(qiáng)化城市群規(guī)劃的法律地位。

此外，構(gòu)筑一體化的人才流動(dòng)機(jī)制是促進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展、提升城市群綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重大戰(zhàn)略舉措。這涉及戶籍政策、福利制度、薪資水平、子女教育等問題。充分發(fā)揮城市對(duì)人才的集聚作用，就應(yīng)著手破除人才流動(dòng)的藩籬，調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)等部門的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步完善城市群內(nèi)人才流動(dòng)和保留機(jī)制建設(shè)。(半月談城市群調(diào)研小分隊(duì)：方列劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

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