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城市群競合:再生改革紅利

2018-03-06 11:18 來源:半月談網(wǎng) 編輯:王靜
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這是地處城市腹地的深圳福田紅樹林自然保護區(qū)風貌。美好環(huán)境得益于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。高標準的綠色經(jīng)濟體系、閉環(huán)推進的生態(tài)文明體制改革,使深圳“生態(tài)紅利”釋放 王曉丹攝

治“重病”需建好“綠色城市群”

半月談城市群調(diào)研小分隊

城市群由于集聚了大規(guī)模人口和經(jīng)濟活動,環(huán)境污染等“大城市病”日益凸顯。在實踐層面,我國城市群環(huán)境協(xié)同治理體系存在法律法規(guī)不完善、協(xié)作機制缺乏權(quán)威性、社會力量參與不足等問題。因此,必須重塑城市群源頭控制、開放合作、多元共治的環(huán)境協(xié)同治理格局,以扭轉(zhuǎn)城市群環(huán)境的惡化趨勢。

城市群的“重病”

“京津冀地區(qū)這幾年霧霾太重了,我和愛人特別擔心小孩健康受到影響。猶豫很久,我們最終下決心離開北京。”32歲的曾程兩年前放棄金融央企的體面工作,拖家?guī)Э趤淼缴钲谥匦麻_始。他說盡管搬家少不了折騰,但現(xiàn)在全家人都覺得心情舒暢。

根據(jù)環(huán)保部《2016中國環(huán)境狀況公報》,當年京津冀地區(qū)13個地級以上城市優(yōu)良天數(shù)比例范圍為35.8%~78.7%,平均超標天數(shù)比例高達43.2%。74個監(jiān)測實施城市中,環(huán)境空氣質(zhì)量相對較差的10個城市京津冀地區(qū)占了6個。

除了霧霾之外,部分城市群的酸雨污染也不可小覷。環(huán)保部監(jiān)測顯示,2016年我國酸雨區(qū)面積約為69萬平方千米,占國土面積的7.2%。值得注意的是,這些酸雨污染“重災(zāi)區(qū)”與長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群在空間分布上高度重疊。

如今的環(huán)境保護治理不可能單打獨斗、獨善其身。“十二五”期間,國家相關(guān)部委對城市群環(huán)境協(xié)作治理的法規(guī)政策密集出臺。2012年出臺了《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》,要求在京津冀、長三角、珠三角等重點城市群“建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”。

除中央和部委層面推出的頂層設(shè)計之外,地方政府之間的協(xié)作也不斷深化,長三角、珠三角、成渝以及湖南長株潭等城市群建立了多層次的城際合作機制。比如,廣州、佛山兩市不斷完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),協(xié)同推進水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)建設(shè),確定了跨界流域監(jiān)測規(guī)范,相互通報跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)。

在長株潭采訪期間,當?shù)馗刹咳罕娮罱蚪驑返赖木褪呛蠈﹂L株潭“綠心”的保護。綠心地處長株潭三市接合部,面積為522.87平方公里。這一帶全是低山丘陵,植被茂盛,郁郁蔥蔥。曾經(jīng),在空間融城思維主導下,三市城市邊界不斷擴張,綠心一度被侵蝕蠶食,逐年縮小。湖南決策層逐漸認識到,利用綠心的區(qū)位優(yōu)勢,使之成為長株潭城市群之間的“綠楔子”,能有效阻止三市攤大餅式蔓延擴張。之后,從規(guī)劃編制、立法保障入手,湖南先后出臺《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》《湖南長株潭生態(tài)綠心保護條例》,守住了城市群中間這塊寶貴的綠地。

盡管我國城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治進步明顯,但還遠遠不夠,尚未走出“一方治理一方污染,哪里出了問題治理哪里”的困局。部分地方政府之間的協(xié)作只是停留在口頭上、紙面上,沒有真正轉(zhuǎn)化為共同行動。

北京市與張家口市懷來縣接壤,有115公里長的行政邊界線。“以山為界,一山兩重天,不用看路標,看山上的樹越來越少,就出了北京界,到懷來了。”懷來縣老百姓經(jīng)常這樣對北京游客說。樹少的原因除了越往北越干旱少雨之外,造林、護林的財政投入標準是重要原因。“北京延慶區(qū)在山里造林一畝地的財政投入是8000元,懷來能拿出800元就不錯了。”懷來縣一位園林工作者透露。其實,作為京津冀的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū),懷來縣對保護生態(tài)并非不重視,但投入力度差異是由財政實力和經(jīng)濟水平?jīng)Q定的。

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長陳明表示,造成上述現(xiàn)象的根源主要在于行政分割,城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制尚未理順,協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性不足,導致行政主體各自為政,相互掣肘。另外,我國已有的環(huán)境法律法規(guī)尚未明確城市群環(huán)境治理的主體和權(quán)責,城際協(xié)作難以保障執(zhí)行落地,削弱了協(xié)作政策效力。

“城市群內(nèi)部環(huán)保標準不一,差別明顯,政策手段比較單一,強制性手段居多,缺少經(jīng)濟調(diào)節(jié)性、鼓勵性政策,社會參與面也不寬。”長沙市委黨校教授李躍說。

“綠色城市群”如何建

城市群環(huán)境協(xié)作治理是基于共同命運、共同發(fā)展而進行的跨行政區(qū)集體行動,需要對各方利益訴求加以協(xié)調(diào)和平衡,形成制度化、規(guī)范化的協(xié)作機制。在這方面,國內(nèi)外的一些探索經(jīng)驗值得借鑒。

其一,平衡城市群內(nèi)部環(huán)境保護貢獻地區(qū)與環(huán)境保護受益地區(qū)之間的利益關(guān)系。湖南省委黨校經(jīng)濟教研部教授王克修表示,利益補償機制應(yīng)以“污染者付費,治理者得利,受益者補償”為原則。比如,長沙環(huán)境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若長沙與上游城市能夠達成利益補償機制,必將加快整個長株潭城市群與湘江流域環(huán)境改善的整體進程。

其二,提升環(huán)境協(xié)同治理機制的權(quán)威性和執(zhí)行力度。比如,在治理洛杉磯城市群臭氧污染的過程中,美國建立了統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測、監(jiān)管、評估和協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機制。美國東北部幾個州還聯(lián)合建立了“臭氧傳輸協(xié)會(OTC)”,由各州代表和環(huán)保局成員組成,負責制定區(qū)域揮發(fā)性有機物、氮氧化物減排目標并督促實施。

其三,發(fā)揮市場在城市群環(huán)境資源配置中的決定性作用,構(gòu)建多元激勵和約束機制。比如,以資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)為核心,完善資源有償使用制度,對高污染、高耗能的企業(yè)征收碳排放稅,推行排污許可、排污權(quán)交易制度,倒逼城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,健全城市群內(nèi)生態(tài)補償機制。

其四,提升公眾參與,加強執(zhí)法力度。“在環(huán)境立法和標準的制定方面,美國為政府、企業(yè)、媒體、民間團體提供了暢通的參與渠道和監(jiān)督機制,形成了有效的公眾監(jiān)督,進而推動政府的治理決心和力度。”美國環(huán)保局清潔空氣研究計劃科學顧問委員會成員格雷格·亞伍德認為,盡管中國很多城市群與美國洛杉磯等地情況不盡相同,但治理的過程同樣需要政府、企業(yè)和民眾的重視和通力合作。(半月談城市群調(diào)研小分隊:方列劉良恒 何欣榮 徐旭忠 李俊義 張超 白明山 趙瑞希)

本期“焦點深談”策劃、編輯:鄧伽



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